北京一中院：作出对第三人不利的处罚决定前未听取其陈述申辩，有违正当程序原则！

北京市第一中级人民法院

行 政 判 决 书

（2019）京01行终746号

上诉人（一审被告）北京市海淀区市场监督管理局，住所地北京市海淀区倒座庙九号。

法定代表人刘春梅，局长。

委托代理人张鹤然，北京市海淀区市场监督管理局工作人员。

委托代理人尹建林，北京市慧学律师事务所律师。

被上诉人（一审原告）北京物美流通技术有限公司安宁庄超市，住所地北京市海淀区清河镇安宁庄东路1号研发中心地下一层。

被上诉人（一审第三人）白山市林源春生态科技股份有限公司，住所地吉林省白山市江源工业经济开发区长白山健康科技产业园区。

法定代表人徐建友，董事长。

委托代理人张前程，白山市林源春生态科技股份有限公司员工。

上诉人北京市海淀区市场监督管理局（以下简称海淀监管局）因行政处罚一案，不服北京市海淀区人民法院（2018）京0108行初1213号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。

一审法院经审理查明：2017年1月25日，海淀监管局接到举报，称北京物美流通技术有限公司安宁庄超市（以下简称安宁庄超市）销售的林源春蓝莓果汁饮料标签配料表里有“葡萄紫”，涉嫌非法添加或者没有使用食品添加剂的通用名称。同年2月3日，海淀监管局对安宁庄超市进行现场检查、制作现场检查笔录，发现其货架上有5瓶涉案产品，予以立案。同日,海淀监管局作出扣押决定书，决定将5瓶涉案产品予以扣押，并向安宁庄超市作出责令改正通知书。3月1日，海淀监管局对安宁庄超市的委托代理人进行调查询问，并制作询问调查笔录，认定该超市经营涉案产品共计15瓶，货值金额57元，实际销售4瓶，共15.20元。3月3日，海淀监管局向安宁庄超市作出延期扣押通知书，将扣押期限延长至2017年4月3日。3月14日，海淀监管局作出行政处罚事先告知书，告知安宁庄超市拟作出的处罚内容、依据及其享有的陈述申辩权。同日，海淀监管局制作陈述申辩笔录，安宁庄超市表示“我单位无陈述申辩意见，接受处罚”。3月16日，经审批，海淀监管局作出（京海）食药监食罚[2017]150159号《行政处罚决定书》（以下简称被诉处罚决定），认定“安宁庄超市自2016年7月至2017年2月经营标签不符合规定的预包装食品。违法经营期间，购进‘林源春蓝莓果汁饮料’15瓶，销售4瓶，进货价人民币2.82元/瓶，销售价人民币3.80元/瓶。共计违法所得人民币15.20元，经营违法食品的货值金额共计人民币57元。经复查，未发现该超市经营标签不符合规定的预包装食品。”依据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食品安全法）第一百二十五条第一款第二项的规定，海淀监管局决定给予安宁庄超市以下处罚：1、没收违法所得人民币15.20元；2、没收标签不符合规定的预包装食品：林源春蓝莓果汁饮料5瓶；3、处罚款人民币3万元整。安宁庄超市不服，遂向一审法院提起诉讼。

一审法院另查，海淀监管局在作出被诉处罚决定过程中，未就被诉处罚决定的相关事项对作为涉案产品生产者的白山市林源春生态科技股份有限公司（以下简称林源春公司）进行事先告知，亦未听取该公司的陈述和申辩。

2019年3月29日，一审法院经审理认为，根据食品安全法第一百一十五条第一款、《食品药品行政处罚程序规定》第七条第一款及《北京市食品药品监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》的规定，海淀监管局作为本行政区域的食品药品监督管理部门，对其行政辖区内食品流通环节违反食品安全相关法律法规的行为具有查处的法定职权。

食品安全法第六十七条第一款第七项规定，预包装食品的包装上应当有标签，标签应当标明所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称。根据《预包装食品标签通则》（GB7718-2014）的规定，食品添加剂应当标示其在GB2760中的食品添加剂通用名称，食品添加剂通用名称可以标示为食品添加剂的具体名称，也可以标示为食品添加剂的功能类别名称并同时标示食品添加剂的具体名称或国际编码（INS号）（标示形式见附录B），在同一预包装食品的标签上，应选择附录B中的一种形式标示食品添加剂。本案中，涉案产品标签标示的“葡萄紫”作为一种复配着色剂，由“苋菜红”和“亮蓝”复配而成，第三人仅在标签配料表中标示“葡萄紫”，显然不符合上述国家标准规定的通用名称。因此，海淀监管局认定安宁庄超市的行为属于经营标签不符合规定的预包装食品的违法行为，该认定事实清楚，证据确凿。

一审法院同时认为，正当程序原则保障的是当事人的程序参与权，通过当事人的陈述与申辩，使行政机关能够更加全面把握案件事实、准确适用法律，确保程序与结果的公正。根据本案已查明事实，海淀监管局在行政处罚程序中未听取作为涉案产品生产者的第三人的陈述与申辩。虽然，食品药品监督管理部门相关法律规范未对涉案产品生产者的陈述和申辩程序作出明确规定，但是，对于经营者就涉案产品标签存在违法行为受到的行政处罚，实质上是对生产者的产品标签标注作出的明确否定，将对生产者的合法权益产生重大影响。据此，海淀监管局在作出被诉处罚决定之前，应当遵循正当程序原则，在查清事实的基础上，充分听取第三人的陈述和申辩，保障其享有相应的权利。本案中，海淀监管局在作出对第三人不利的被诉处罚决定之前，未听取其陈述和申辩，有违正当程序原则，属程序违法应当予以撤销。

综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决撤销海淀监管局作出的被诉处罚决定。

上诉人海淀监管局不服一审判决，上诉至本院。其主要上诉理由为：1.一审判决缺乏法律依据。一审法院以程序原则作为判决依据，与《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条的规定相违背；2.《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）规定的简易程序实际上已经界定了当事人的范围，即直接被处罚的对象，排除了生产者的陈述申辩权利，一审判决将会导致行政处罚法中规定的简易程序落空；3.一审判决不符合法理，不利于执法实践，增加了执法成本。综上，请求撤销一审判决，改判驳回安宁庄超市的诉讼请求。

被上诉人安宁庄超市在二审期间未发表诉讼意见。

被上诉人林源春公司表示同意一审判决，请求予以维持。

在法定举证期限内，安宁庄超市向一审法院提交了如下证据：1.营业执照（副本）及负责人身份证复印件，证明其身份情况；2.行政处罚缴款书，证明其已缴纳罚款；3.白山食药监食生责改[2016]010号《责令改正通知书》及送达回执，证明吉林省白山市食品药品监督管理局依法调查核实后，认定涉案产品存在标签瑕疵问题，对林源春公司依法下达责令改正通知书，该文书已生效；4.验收单，证明林源春公司已整改；5.《关于潘桂臣举报北京京北美廉美超市有限公司回龙观分店销售的林源春蓝莓汁配料问题调查结果回复》，证明北京市昌平区食品药品监督管理局依法调查核实后认定涉案产品存在标签瑕疵问题，已要求销售单位责令改正，对举报案件撤案处理，现该文书已生效。

在法定举证期限内，海淀监管局向一审法院提交下列证据：1.案件来源登记表及附件，证明其接到举报并办理了相关登记手续；2.立案审批表，证明其依法对举报案件立案；3.现场检查笔录及附件，证明其依法进行现场检查并制作笔录；4.查封（扣押）决定书及附件，证明其对违法食品采取了行政强制措施；5.责令改正通知书及送达回执，证明其依法责令安宁庄超市纠正违法行为；6.询问调查笔录，证明其进一步对安宁庄超市违法情况进行调查；7.营业执照等安宁庄超市提交的经营资质证明，证明安宁庄超市在调查中提供了经营资质文件和供应商的资质文件；8.行政处罚事先告知书及送达回执，证明其依法履行了处罚前的告知义务；9.陈述申辩笔录，证明安宁庄超市对处罚表示接受；10.行政处罚决定审批表，证明其经领导批准决定处罚；11.送达回执，证明其依法对安宁庄超市作出被诉处罚决定并送达。

在法定举证期限内，林源春公司未向一审法院提交证据。

对于上述证据，一审法院经审查认为，安宁庄超市提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）中规定的提供证据的要求，其中，证据1、证据2的来源合法、内容真实，与本案具备关联性，能够证明待证事实，法院予以采信；证据3至证据5与本案不具有直接关联性，法院不予采纳。

海淀监管局提交的全部证据形式上均符合《证据规定》中规定的提供证据的要求，证据来源合法，内容真实，与本案具备关联性，能够证明其待证事项，法院予以采信。

上述证据全部随案卷移送本院。本院经查阅一审卷宗，上述证据已经一审法院庭审质证。经审查，本院同意一审法院的上述认证意见。基于上述证据及各方当事人的陈述，本院同意一审法院查明的案件事实。

本院认为，结合双方当事人诉辩主张及本案业已查明的事实，本案的争议焦点在于海淀监管局在作出本案被诉处罚决定时，是否应当遵循正当程序原则，听取林源春公司的陈述意见。正当程序原则作为最基本的公正程序规则，只要成文法没有排除或另有特殊情形，行政机关都要遵守。即使法律中没有明确的程序规定，行政机关也不能认为自己不受程序限制。本案中，海淀监管局对安宁庄超市作出被诉处罚决定，林源春公司虽然并非被诉处罚决定的相对人，但该处罚决定直接对林源春公司的权利造成不利影响，林源春公司与被诉处罚决定之间具有法律上利害关系，因此海淀监管局在作出本案被诉处罚决定时，应当听取林源春公司的陈述意见。综上，一审法院以程序违法为由判决撤销被诉处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，海淀监管局提出的撤销一审判决等诉讼主张缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。

此外，涉案标签是否符合《预包装食品标签通则》的相关规定属于本案的实体问题，需海淀监管局在履行正当程序，听取当事人的陈述申辩后，再另行作出判断。一审法院对上述问题直接作出认定，不符合法律逻辑，但不影响本案裁判结果，本院依法予以指正。

据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人北京市海淀区市场监督管理局负担（已交纳）。

本判决为终审判决。

审 判 长　　赵　锋

审 判 员　　王春光

审 判 员　　魏浩锋

二〇一九年七月一日

法官助理　　赵　凯

书 记 员　　冯晓俐

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